在治理事务繁重、治理资源稀缺、压力型体制与目标责任考核的多重约束下[5]，乡镇亟须突破基层治理困境，化解任务分流的难点、疏通群众工作的堵点，才能保障基层政府社会治理的有效运转和群众服务效果的正反馈。在这一意义上，乡镇党委政府的职能与角色日趋呈现责任化、科层化和目标压力化的特征，这与当前基层社会对兼具弹性、韧性和柔性的社会治理组织的现实需求之间形成了显著张力。如前所述，有的地方沿用旧的管理处制度是为了承接繁重的治理任务和部门工作，而有的乡镇则是利用管理处这一中间层级吸纳更多治理资源参与社会治理。本文以浙江省J市T镇的实践经验为例，聚焦制度与任务下沉过程中发挥沟通与协调作用的柔性治理机制，探讨管理处架构整合形成治理效能的内在逻辑，分析管理处在组织架构的嵌入过程中产生的深层互动机理。

       有学者指出，新形势下，柔性治理的属性与功能已不再局限于传统的治理范围和阶段，而是更多地以其核心价值为依托，转向更深层次的变革分析。傅承哲等观察到，在面对数字鸿沟困境时可以通过柔性治理政策工具予以协调化解[14]；李明德等基于柔性治理核心价值提出内生性治理、实体本位治理、媒介化治理、造血式治理、情境式治理等五方面建议，以解决网络舆情的传播乱象[15]；杨彩云等提出，在面对当前社区矫正底线逻辑与刚性困境时，可通过情感驱动、循证矫正、多层次介入等手段实现对社区矫正风险防控中柔性治理的补充[16]。结合不同领域的柔性治理研究及对不同治理问题采取的柔性技术策略可以看出，柔性治理的核心价值在于其内核的延展性和扩张性，在于治理过程中灵活的策略与手段运用。因此，一个合理的假设是在由多重逻辑塑造的、难以协调的刚性结构下，借助柔性内核的延展功能，通过策略与技术的柔性再造，可以有效消解治理刚性带来的负外部性。

        TX管理处功能定位的变化始于2015年。随着基层工作负担逐渐加重，乡镇各职能办公室对接上级条线部门的工作日益繁重，不得不从管理处大量抽调干部协调工作。在督导责任和政治责任的双重激励下，Ｔ镇各部门全力投入本线工作，呈现出“条线内卷”[17]态势。在此过程中，管理处干部参与台账整理、报表填表、迎检准备等行政事务，其职责逐步明确，并随着管理处组织建设的推进不断拓展，有效承担着协助乡镇政府推进治理工作的重要职能。从管理处本级工作来看，其主要内容包括联村、联企和对接条线任务。TX管理处联系的村有13个，其联村工作主要呈现出以下特点。

1. 职责拦截，编线入处

       由于乡镇科层化工作和制度性任务主要由管理处而非行政村直接承接，乡镇各条线部门在各管理处均设有对应接口，各类下沉一线的任务均统一由管理处承接。相较于其他省份通常设置在村的各条线部门及负责整理台账、数据汇总的信息员等角色不同，浙江J市相关工作先由管理处集中完成。管理处再通过常驻各村的联村干部来完成非村庄内部事务的行政信息传递工作。基于此，TX管理处实质上相当于管理13个村庄的“小乡镇”，构成区域性村庄管理体系。这一管理体系的前端是管理处，后端为行政村，前者承接下沉的行政任务，后者聚焦村庄内部的发展需求与治理任务。这一组织设置，有效承接并缓冲了上级部门的行政任务，成功地将各部门所下沉的“条线责任”编入了管理处之中。

2. 责任分流，制度落地

       在基层治理中，问责到村的现象并不少见，大多是由于村庄未完成好相关行政任务或违反行政指令所致。例如，笔者在陕西Y市某村庄开展实地调研时发现，村庄会计在推进公共设施项目建设过程中，因违规使用村集体资金垫付前期材料采购费，被依规追究责任①。在当下基层治理中，“上级审查、问责到村”已成为常态。然而在T镇却很少出现村庄干部被问责的情况。管理处的设置使行政问责的风险主要分流至联村干部，村干部并非行政任务的首要责任主体。这一机制下，行政问责压力停留在联村干部这一层级，“责任压力—整改反馈”的循环也就限定在乡镇干部的范围之内。据T镇新风村②联村干部反馈：“新风村有高速公路过境征地，因此，常有经济和利益纠纷发生，然而一旦有群众矛盾发生并产生负面影响时，首当其冲的就是联村干部；当出现群众上访和行政起诉时，联村干部要受警告处分，以及被区纪委诫勉谈话；受处分当年不能参与任何晋升选拔。”（访谈记录，YZR20240719S）这进一步验证，在管理处的作用下，政治与行政责任主要由联村干部承担，制度的刚性压力得以落地，相关制度指令由管理处整改并向上反馈，从而实现了责任分流、制度落地。

3. 乡镇悬浮，村庄自治

       联村干部直面群众的工作特性，使其成为群众反映问题、对接政府的重要渠道。调研发现，T镇群众在生活中遇到一般性事务和难题时，首先会向管理处反映，而非直接联系乡镇政府。并且，大部分日常事务都能在管理处的协调下得到解决。这使得乡镇政府能从日常的群众事务中抽身，将更多精力用于落实上级指令和完善科层任务。在村庄层面，村级组织和群众因较少受到行政任务“向下发包”[18]的干扰，因而具有较高的自主性和自治能力。这一特征在T镇各村普遍建立的、专门用于矛盾纠纷调解的实用性村规民约中得到典型体现。据新风村干部反映：“前年新风村土地被征用，补偿款按‘到村到组’分配，村民代表大会随即决定，按照村规民约制定分配细则，并由村民统一签字。细则中明确规定女儿外嫁但户口滞留在村的，不参与分配。但有一户村民家女儿因不满分配结果上诉到了基层人民法院。法院调取会议记录和村规民约后认定，村规民约是村民自治的合法体现，经民主程序确定的分配方案合法，最终驳回了这一诉求。”（访谈记录，YZR20240719X）由此可见，在村庄自组织有效运作、村规民约发挥作用的自治格局之下，司法和行政指令并不干预或影响村庄的自治行为。在管理处的功能和作用下，T镇各村形成了良好的自治风气，村庄自我管理和自我发展的主体性也由此得以彰显。

 （二）管理处结构的互动逻辑

1. 整合知识，服务领导决策

        地方政府治理智慧的核心来源于对本地区治理信息的整合和知识的总结。在治理技术日趋数字化、现代化的背景下，广泛而高效地汲取治理知识、形成“智慧治理”变得尤为关键[19]。因此，当前政府的治理能力和治理技术的现代化水平与其获取知识的水平、汲取知识的能力息息相关。在基层，信息的获取与处理、知识的总结与上传往往依赖于诸多乡土化、经验化的策略与方法。在现代技术覆盖范围之外仍存在大量有待挖掘和激活的信息与知识。这些都需要深耕基层的乡土干部在日常治理实践中进行知识与经验的总结，无法以技术替代。例如，在工作实践中如何快速对接群众、如何抓取现场问题的关键等，都属于经验性知识。随着基层干部队伍日趋年轻化且流动性增强，具备丰富经验的“老乡土”型基层干部日益离散和缺失。然而，T镇管理处的创新实践却把握住了乡土知识获取的核心要素，主要体现为以下几个方面：一是整合本土干部资源，即形成具有区域性、地方性特征的基层干部凝聚合力，并以管理处作为承载乡土干部的平台；二是汇集村庄信息，即通过以包联村的形式推动管理处干部下沉至责任村庄，使其深入一线，全面掌握各村的村情民情，并以管理处作为治理信息的重要流通节点；三是把握治理时空要素，即以管理处联村体系为基础，以联村干部所构建的农村交往网络为依托，形成持续有效的互动机制，通过在地化的信息处理，不断汇集信息，织密支撑知识形成的信息网络。

       汇集、储存、处理好信息是政府部门提升信息技术能力的应有之义。建立知识库，做好信息的分层分类与知识创新整合是现代政府提升治理水平的必然选择。但是，如何进行知识管理、如何推动组织成员做好知识管理仍是当前公共部门面临的两大难题[20]。T镇的优势在于，其在基层信息的交互和知识的转化过程中，以管理处为信息储存站和知识加工站。面对基层社会信息来源复杂多样、问题本土化与风险化特征突出的现实，T镇以管理处的机制作用来持续收集、汇总和转化治理信息；同样，在信息处理的链条末端，以管理处为枢纽进行在地化信息整合和知识总结，以此实现经验性知识的搜寻、转化和初步管理。管理处将丰富的一手资料和整合后的知识传递到乡镇层面，为乡镇党委领导班子的决策提供了重要依据，为乡镇政府专心科层、提升效率提供了助力，也为镇村剥离、形成磁性互动治理格局创造了可能。因此，这一过程具有服务领导决策、服务科层体系的综合作用，乡镇领导和科层部门可以根据工作所需提取相应的基层治理经验与知识。

2. 问题纾解，直面群众需求

        纾解群众难题、走向社区服务是管理处“对下”逻辑的体现。相较于村社层面，管理处掌握着较多行政工作信息，熟悉行政事务流程，能够准确领会上级会议精神和政策导向。相较于乡镇政府，管理处又更加了解村社的治理实情。因此，管理处逐渐形成了兼顾两个层面的信息优势，即能够同时领会上下两方面的意图与需求。这也决定了管理处处于“居间”地位，能够充分关照不同层面诉求，兼顾事理、法理和情理，较为稳妥地化解滋生于本土的社会问题。

       同时，管理处可以依托信息优势和化解能力协调好群众，完成好上级下达的各项整改任务，即代表政府面向群众开展工作。以“三改一拆”③工作为例，在涉及群众利益的危旧房拆除工作中，平衡群众利益诉求和做好思想动员尤为困难。但浙江T镇的“改拆”实践表明，管理处干部在把握政策标准和民情民意的基础上可以实现关键平衡——一方面依据标准指导村民原拆原建，保障其原有建筑面积不减损；另一方面根据村情采取差异化推进策略，对动员顺利的村庄实施一次性大面积拆除以快速完成行政任务，对村情复杂或集体行动能力弱的村庄则采取逐个攻坚的渐进式拆除办法。这种工作方法既呼应了行政执行的刚性要求，又展现了策略运用的灵活性，其根源在于管理处干部对村社信息的精准掌握与动态整合，最终达成行政任务与策略要求并重的治理智慧。此外，在回应上级、交代整改进度时，管理处亦能采取灵活手段增强政策的执行弹性，利用科层体制与村社实情之间的信息差，在上层体制刚性与下层治理复杂性之间寻求平衡。由此可见，管理处“对下”做好工作的主要优势就是，充分利用本地化条件就地化解矛盾，妥善处理容易激发群众矛盾的事件，最大限度规避治理风险。

        管理处行为具有以信息交互为核心的策略性特征，在信息的处理、整合和传递过程中，尽可能创造出弹性空间作为其行动的时空范畴[21]。在信息交互过程中，其行为有对上、对中、对下的三维互动机制。在立体的互动机制中，管理处一定程度上扮演着代理人的角色，即基于上层维度，管理处是乡镇代理人，基于下层维度，管理处又是群众信任的委托人。

      在前一维度中，政府以寻求代理人的现实需求使管理处成为深嵌镇村之间的中间架构，以管理处组织为基础，利用多元主体的参与、村庄社会的吸纳和本土资源的汲取塑造了基于本土信任的关系网络，发挥着信息传导和政社沟通的功能；在后一视角中，基层社会自我管理、基层矛盾调解、群众意见反馈的多元需求，亦促成了一种“委托—代理”关系，即呈现为由乡土精英和本地人才组成的管理组织。作为一种非正式的组织，管理处行使和发挥着统筹协调的治理职责和管理功能，包括将信息予以整合、弹性处理、适应性反馈等，以达到对基层社会的有效治理。因此，管理处机制本质上是一种建立在信任基础上的沟通协调机制。

从具体过程来看，管理处在与上级互动时，基于组织功能创造工作弹性，以承载行政指令的刚性要求；将上级的行政指令信息进行经验化处理，以村庄足以应对的强度将各项任务下沉实施；同时，将行政指令中无法被消解的刚性部分暂时搁置，并通过策略沟通向上反馈。在此过程中，管理处完成的是一种自上而下的指令型信息传导，伴随行政指令信息一同传导的还包括上级部门下发的行政责任与政治压力。此时，管理处需要以技术化的方式增强任务的可操作性和实施过程的创新性，从而推动部门任务在基层的落实。

      在管理处自身所处的层级当中，其核心任务是促进工作弹性的充分扩张。具体而言，管理处通过信息储存、转化和停留，创造出时间与空间的弹性；通过不断加强对往来信息的处置调配能力，实现经验与知识的双向转化，再以柔性技术的手段加以操作，使得“镇—村”互动关系显著增强。在这一过程中，管理处通过自我发展、增强组织性能及整合资源能力，扩展了沟通机制当中的问题兼容性。

      管理处在与下级互动时，其首要职能是承接并过滤那些直接涌向政府体制的社会问题与群众难题，凭借其公共性和本土性身份将一部分问题直接化解。另外，面对无法有效纾解的政策不适应问题和基层顽疾，管理处则通过相对专业的咨会方式，向上传递至条线部门或乡镇党委政府。这一过程是一种自下而上的信息传递，通过专业性、可操作化的方式明确、强化并提升问题的指向性与价值性，有助于基层社会问题的精准上传和快速化解（见图1）。

       管理处实施的柔性机制创新实践推动了基层治理效能的适应性提升与可持续发展，其内在机理值得进一步深入探讨。首先，柔性扩张的发生契机源于乡镇政府基于治理困境对既有架构的改良，是基层治理主体应对不断下沉的行政压力做出的适应性回应。在这一过程中，逐渐催生了一个具有强沟通特性的互动模型，并使其充分融入基层治理体系中。其次，这一机制的融入带来了一种新的柔性价值生发逻辑，其本质是以调和基层资源矛盾、弥补治理关系现实需求为导向，借助在地化资源汲取与整合优势，通过技术化、策略化操作最终形成。值得注意的是，在柔性价值的生成与扩张过程中，充分利用了基层的丰富治理资源，调动了基层内生的治理秩序与关系网络，从而构建起稳定且持续有效的互动链条。治理柔性价值的持续再造，核心在于多元信息的高效传递和不同层级的有效沟通，而这种互动又建立在上下层级间信任关系的良性循环之上[23]。乡镇管理处运用的治理技巧、政策执行的策略都是这一信任关系中多元主体有效沟通的体现，展现了机制柔性对提升基层社会适应性的强大动能。

      进一步看，这种策略性处理问题的能力实际上体现的是基层社会的包容性与适应性。无论是来自外部行政刚性的冲击，还是基层社会内部关系的僵化与对抗，都不利于基层社会的有效治理，甚至可能超出基层社会的承受范围。因此，基层社会往往自觉形成一套治理保护的逻辑，即通过充分发挥非正式的柔性治理手段，来应对自不同方面的冲突与压力，最大程度地化解外部的刚性影响。使所有冲击都处于基层社会可承受的范围之内，这种基于适应性调整的自我保护逻辑会不断催生出各种灵活的、迂回的工作思维和方法。其核心原则就是对“中间人”“中间关系”“中间结构”的合理利用。因此，以策略性方法化解基层难题，实则是对基层社会中的各种间接关系的再造与利用，从而使柔性关系得以不断丰富。通过对各类间接关系的运用，纾解基层的事务压力和治理难题，既展现出群众工作的变通，也体现出基层工作的温情。这种柔性方法既拓展出丰富的基层工作智慧，也激发了基层社会在自我服务、自我化解方面的创新活力。

       从柔性再造角度看，管理处的模式为培育柔性与制造柔性提供了良好范例，其互动功能与治理作用彰显出一种柔性价值关怀。对管理处的柔性机制进行解析，正是对基层治理现代化关切的体现。从基层治理困境的现实张力来看，镇村之间、政社之间需设计一种更具韧性与弹性、更加简约和非正式的基层组织，以发挥更加丰富的机制性作用。管理处作为一种“镇—村”“政—社”之间的中间架构，其拓展与收缩、设置与取消，均取决于基层乡镇的创制自由，这正满足了基层治理的简约自主和柔性扩张的需求。其长期稳定地发挥信息交互与政社沟通功能，能切实提升基层治理能力与水平，促进基层治理能力现代化。事实上，柔性治理的核心在于有效回应人民群众的诉求，坚持以人民为中心的治理理念。习近平指出，“办好农村的事，实现乡村振兴，关键在党”[27]。“党员干部特别是领导干部要牢固树立群众观点，贯彻党的群众路线，多到基层、多接地气。”[28]乡镇管理处扎根乡土社会，深植群众情感联结网络，实时掌握村情民意，既是基层政府获取治理信息与群众关切的重要渠道，也体现了党领导下基层体制机制变革对基层社会需求的关怀与回应。由此可见，积极汲取村庄社会的柔性资源，动员群众积极参与基层治理，系统性构建以回应人民群众诉求为导向的基层工作机制，是推动基层治理走向现代化的重要路径。

来源：《决策与信息》2026年第1期

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国共产党基层党建百年经验研究”（21JZD007），项目负责人：郝宇青